Als ‘concurrent’ in (hoger) beroep bij de bestuursrechter?

Naar aanleiding van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal R.J.G.M. Widdershoven, 2 december 2015

In het bestuursrecht kan slechts een belanghebbende worden toegelaten tot de bestuursrechtelijke rechtsbeschermingsmogelijkheden zoals bezwaar en beroep. In de Algemene wet bestuursrecht is in artikel 1:2, eerste lid, bepaald dat onder een belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In de Algemene wet bestuursrecht is hieromtrent een aantal nadere procedurele regels neergelegd.

Zo geldt bij de bestuursrechter het relativiteitsvereiste. Dit vereiste is neergelegd in artikel 8:69a Algemene wet bestuursrecht[1]. Het relativiteitsvereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit van een bestuursorgaan niet vernietigt op grond van een norm die kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die daarop een beroep doet. Met andere woorden, de bestuursrechter vernietigt enkel een besluit in beroep of hoger beroep als de regel of het beginsel strekt tot bescherming van de belangen van de appellant. Ten behoeve hiervan bepaalt de bestuursrechter dan ook het beschermingsbereik aan de hand van het doel en de strekking van de geschonden norm.

Het relativiteitsvereiste zorgt met name ervoor dat situaties van oneigenlijk gebruik van een besluit van een bestuursorgaan worden tegengegaan. Hierbij kan worden gedacht aan:

 “de ondernemer die opkomt tegen de bouwvergunning voor realisering van een supermarkt uit vrees voor daling van eigen omzet en winst, met het argument dat realisering van het bouwplan leidt tot verslechtering van de luchtkwaliteit ter plaatse”[2].

In het civiele recht[3] wordt uitgegaan van een nuancering op het relativiteitsvereiste, ook wel de correctie-Langemeijer genoemd[4]. Deze correctie staat toe dat een handeling die in strijd is met een geschreven rechtsregel die niet de belangen van eiser beschermt, ook in strijd kan zijn met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die wel de belangen van eiser beschermt. In het bestuursprocesrecht is van een dergelijke correctie tot op heden geen sprake, waardoor voor (in de meeste gevallen) een ‘concurrent’ een succesvol (hoger) beroep bij de bestuursrechter niet mogelijk is.

Conclusie staatsraad advocaat-generaal mr. Widdershoven   

In een zaak over een bestemmingsplan van de gemeente Zwolle heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een conclusie gevraagd aan advocaat-generaal mr. Widdershoven. Een concurrerende bouwmarkt was opgekomen tegen dit bestemmingsplan omdat daardoor de komst van een nieuwe bouwmarkt mogelijk werd gemaakt. De concurrerende bouwmarkt was van mening dat de nieuwe bouwmarkt niet kon voldoen aan bepaalde veiligheidsnormen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft met name de vraag voorgelegd of – zoals in het civiele recht – in het bestuursrecht een correctie op het relativiteitsvereiste moet gelden. Vooral in zaken waarbij een concurrent tegen een besluit in (hoger) beroep komt bij de bestuursrechter vormt het relativiteitsvereiste doorgaans een belemmering om te komen tot vernietiging van het besluit.

Om te beginnen zet de advocaat-generaal in zijn conclusie uiteen dat het relativiteitsvereiste in beginsel aansluit bij de ‘moderne opvatting’ die ziet op de gedachte dat bestuursrechtspraak tegenwoordig voornamelijk strekt tot rechtsbescherming van individuen en de beslechting van geschillen. Voorheen lag in de bestuursrechtspraak immers de nadruk op het toezicht op de (on)rechtmatigheid van overheidshandelen. Het relativiteitsvereiste sluit volgens de advocaat-generaal nauw aan bij de moderne opvatting omdat de toepassing ervan ertoe leidt dat een besluit niet wordt vernietigd vanwege een schending van een regel die niet strekt tot bescherming van de belangen van dat individu.

Desondanks adviseert de advocaat-generaal in zijn conclusie een correctie door te voeren op het relativiteitsvereiste. Hierbij introduceert hij een vernieuwd uitgangspunt, namelijk:

 “De schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden”.

Deze gedachtegang is zonder meer terecht, nu zowel het vertrouwensbeginsel als het gelijkheidsbeginsel op zichzelf te allen tijde de belangen van de belanghebbende beogen te beschermen. Hieraan voegt de advocaat-generaal wel toe dat voor een succesvol beroep op (een van) beide beginselen vanzelfsprekend aan bepaalde vereisten moet zijn voldaan.

Ten aanzien van een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel dient sprake te zijn van concrete verwachtingen die erop zijn gericht dat een bedrijf of omwonende wordt beschermd door de wettelijke norm. Deze verwachtingen moeten zijn gewekt door een bevoegd persoon. Voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel moet aannemelijk worden gemaakt dat een persoon of onderneming, gelet op wettelijke voorschriften en feiten,  in een vergelijkbare situatie verkeert als een (ander) persoon of concurrerend bedrijf. Daarnaast moet sprake zijn van een daadwerkelijke benadeling, doordat de andere persoon of het concurrerende bedrijf niet aan soortgelijke verplichtingen hoeft te voldoen ten gevolge van een schending van wettelijke normen. Ten slotte ligt de bewijslast om een beroep op (een van) beide beginselen aannemelijk te maken bij degene die hierop een beroep doet.

Deze conclusie van de advocaat-generaal is een niet bindende vorm van voorlichting aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Binnen enkele maanden zal zij uitspraak doen in deze zaak. De advocaat-generaal adviseert in zijn conclusie om het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste te relativeren. Indien dit advies wordt gevolgd zal het beschermingsbereik, in navolging van het civiele recht, binnen het bestuursprocesrecht worden verruimd. In geval van (hoger) beroep bij de bestuursrechter wordt in dat geval des te meer van belang op welke ‘geschonden’ beginselen een beroep wordt gedaan. Afgewacht moet worden hoe een bestuursrechtelijke vertaling van de correctie-Langemeijer daadwerkelijk invulling geeft aan de rechtspraktijk. Gelet op de hoge eisen die in de conclusie aan het succesvol inroepen van de hiervoor genoemde beginselen worden gesteld, zal een beroep hierop niet vaak worden gehonoreerd. De advocaat-generaal trekt overigens dezelfde conclusie, maar voegt hieraan toe dat dit evenzeer het geval is bij de civielrechtelijke correctie-Langemeijer. Hierop wordt immers ook slechts zelden met succes een beroep gedaan. Het valt nog te bezien of in dit verband dan ook daadwerkelijk sprake zal zijn van een verruiming van het bestuursrechtelijke beschermingsbereik indien het onderhavige advies wordt gevolgd.