Automatische verdubbeling bestuurlijke boete in strijd met evenredigheidsbeginsel

Bij bepalen hoogte bestuurlijke boete kan niet zomaar aan matiging worden voorbijgegaan

Uitspraak van 9 maart 2016

Op 13 april 2013 stelde een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW bij een hercontrole in een restaurant vast dat sprake was van een overtreding van art. 2 van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav). In dit wetsartikel is neergelegd dat een vreemdeling[1] niet zonder een daartoe verleende tewerkstellingsvergunning arbeid mag verrichten. Tijdens een eerdere controle op 5 juli 2012 was de vreemdeling van Bulgaarse afkomst al aangetroffen in het restaurant tijdens het verrichten van arbeid.

Het boeterapport van de arbeidsinspecteur houdt in dat de vreemdeling in de periode juli 2012 tot en met 13 april 2013 voor het desbetreffende restaurant schoonmaakwerkzaamheden heeft verricht, zonder dat daarvoor een tewerkstellingsvergunning was verleend. De overtreding heeft zich dus herhaald. Er was sprake van recidive.

Op 9 maart 2016 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) geoordeeld dat, ook al moet een bestuurlijke boete bij recidive op basis van een wetsbepaling worden verdubbeld of verhoogd, dit niet betekent dat voor matiging van de boete geen ruimte is.

Bestuurlijke boete en de Wav

De Afdeling oordeelde reeds eerder over het boetebeleid van de Wav. Ten aanzien van rechtspersonen was de Afdeling op 7 oktober 2015 van oordeel dat een opgehoogde standaardboete onredelijk was, omdat de minister ten aanzien van niet-malafide werkgevers het beleid had moeten differentiëren. Daarnaast oordeelde zij op 21 oktober 2015 dat het minimum boetebedrag dat door de minister was vastgesteld voor natuurlijke personen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Per individueel geval dient de minister, ten behoeve van het bepalen van de hoogte van de boete, de feiten en omstandigheden af te wegen die zich op dat moment voordoen aan de zijde van betrokkene. Beide minimum boetenormbedragen zijn daarop door de minister verlaagd.

De Afdeling is van oordeel dat een opgelegde bestuurlijke boete in aanmerking komt voor matiging als de beboete persoon daardoor onevenredig wordt getroffen. Een verminderde draagkracht leidt mogelijk ertoe dat een betrokkene onevenredig door een bestuurlijke boete wordt getroffen. Om te komen tot matiging van een bestuurlijke boete dient de beboete persoon echter wel financiële gegevens aan te leveren. De Afdeling is van oordeel dat niet zomaar kan worden volstaan met het aanleveren van dergelijke gegevens. De aangeleverde financiële gegevens moeten inzichtelijk maken dat betrokkene de boete niet kan betalen en dat hij, om die reden, door de boete onevenredig wordt getroffen.

De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid mag werkgevers beboeten indien zij vreemdelingen arbeid laten verrichten zonder dat daarvoor een tewerkstellingsvergunning is verleend. Deze boetebevoegdheid ligt verankerd in art. 19a Wav. In art. 19d, tweede lid, Wav is onder meer neergelegd dat – bij herhaling van de overtreding (recidive) – de bestuurlijke boete met 100 procent wordt verhoogd, indien sprake is van een eerdere overtreding, die valt binnen het tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de (tweede) geconstateerde overtreding.

Uitspraak Afdeling: hoogte bestuurlijke boete bij recidive

De hoogte van een bestuurlijke boete dient allereerst te worden afgestemd op de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en op de ernst van de overtreding (art. 5:46, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht). Hierbij moeten de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd worden betrokken. Als bijvoorbeeld verwijtbaarheid aan de zijde van betrokkene in het geheel ontbreekt dan bestaat geen grond voor het opleggen van een bestuurlijke boete.

In voorliggende zaak van 9 maart jl., waarbij de bestuurlijke boete is verhoogd vanwege recidive, was de minister van mening dat geen ruimte was voor matiging. De Afdeling herhaalt echter haar vaste lijn en meent dat de door betrokkene aangevoerde feiten en omstandigheden die zich op dat moment voordoen, dienen te worden beoordeeld. De Afdeling oordeelt dan ook dat matiging niet is uitgesloten als sprake is van recidive. Dat ingevolge de wet een bestuurlijke boete moet worden verhoogd of verdubbeld doet daaraan niet af. Tegelijk houdt voorgaande in dat de minister de aangevoerde feiten en omstandigheden in het geval waarin de recidive zich voordoet wel anders mag wegen dan in het geval van de eerste overtreding. In welke mate of op welke wijze dat dan is toegestaan legt de Afdeling niet uit.

In onderhavige kwestie had de vennootschap stukken overgelegd die onvoldoende inzicht gaven in de huidige financiële situatie van de vennootschap. Ook bleek uit een verklaring van de accountant dat de documentatie van de financiën überhaupt niet volledig was bijgehouden. De Afdeling zag in deze zaak daarom geen aanleiding tot matiging van de bestuurlijke boete en ging uit van verdubbeling van het boetebedrag wegens recidive.

[1] Ingevolge de Vreemdelingenwet 2000 moet onder een ‘vreemdeling’ worden verstaan: ieder die de Nederlandse nationaliteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld.