De bestuurlijke boete: wanneer mag bestuursorgaan invorderen?

Op 21 december 2016 heeft de voorzieningenrechter van Rechtbank Amsterdam een belangrijke uitspraak gedaan over de invordering van een bestuurlijke boete tijdens een nog lopende bezwaarprocedure.

Wat was er aan de hand?

Volgens een boeterapport van de arbeidsinspectie zou een vreemdeling (ieder die de Nederlandse identiteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld, zie artikel 1 van Vreemdelingenwet 2000 ) werkzaamheden verrichten in een bakkerij. De arbeidsinspectie verzocht om stukken waaruit zou blijken het aan de vreemdeling betaalde loon en vakantiebijslag en het aantal door hem gewerkte uren. Deze bescheiden werden niet door de ondernemer aangeleverd. Daarop werd hem door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: minister van SZW) een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.000,- vanwege overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. In dit artikel is bepaald dat een werkgever bepaalde gegevens moet verstrekken als de toezichthouder daarom vraagt.

De ondernemer verzocht bij de voorzieningenrechter om uitstel van betaling van de bestuurlijke boete en, daarnaast, om het oordeel dat tijdens het bezwaar en beroep geen invorderingsmaatregelen konden worden genomen. Dat is op zichzelf niet wonderlijk nu rechtsmiddelen in het bestuursrecht geen schorsende werking hebben. Dat betekent dat degene aan wie de sanctie is opgelegd al moet betalen terwijl hij nog in afwachting is van een ingediend bezwaar of beroep.

Bestuurlijke boete

In de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat de bestuurlijke boete een bestraffende sanctie is. In de rechtspraak is een bestuurlijke boete gelijkgesteld aan een criminal charge, waardoor bepaalde (aanvullende) verdragsrechtelijke waarborgen van toepassing zijn jegens degene aan wie de boete is opgelegd. De bestuurlijke boete is in veel opzichten vergelijkbaar met een boete opgelegd door de strafrechter. De voorzieningenrechter besteedt in de hier besproken zaak expliciet aandacht aan een cruciaal verschil tussen beide sancties.

Het verschil tussen het strafrecht en bestuursrecht is opmerkelijk:

• Een boete hoeft in het strafrecht pas te worden betaald op het moment dat iemand onherroepelijk (dat wil zeggen: er staan geen rechtsmiddelen meer open) is veroordeeld.
• In het bestuursrecht mag een bestuursorgaan een bestuurlijke boete invorderen ook al staan bezwaar en beroep nog open. 

In deze uitspraak wordt verwezen naar het advies van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juli 2015 over de wijze van rechtsbescherming in het strafrecht en het bestuursrecht. De Afdeling heeft in dit advies uiteengezet dat het verschil tussen het moment van (moeten) betalen van een boete in het strafrecht ten opzichte van het (moeten) voldoen van een bestuurlijke boete in het bestuursrecht niet valt te rechtvaardigen. In de zaak van 21 december 2016 maakt de voorzieningenrechter op dit vlak een belangrijke slag.

Wanneer invordering van de bestuurlijke boete?

De ondernemer betwist in deze zaak de rechtmatigheid van het bestreden besluit en blijkt zijn financiële situatie (en die van zijn onderneming) niet rooskleurig. De voorzieningenrechter is van oordeel dat een gedegen onderzoek, waaronder naar de evenredigheid van de bestuurlijke boete, moet plaatsvinden. Volgens de voorzieningenrechter moet een belangenafweging worden gemaakt. De voorzieningenrechter oordeelt dat van belang is of invordering van de boete leidt tot onomkeerbare gevolgen voor de uitoefening van de onderneming. Als dat het geval is moet het bestuursorgaan een zwaarwegend belang hebben om tot invordering van de bestuurlijke boete over te mogen gaan. Het bestuursorgaan moet aannemelijk maken dat niet kan worden gevergd de bezwaarprocedure af te wachten. Dat is niet gebeurd.

Sterker nog: de minister van SZW is niet ter zitting gekomen. Aan de hand van een belangenafweging komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het belang van de ondernemer zwaarder weegt dan het belang van de minister van SZW tot handhaving van het besluit. De ondernemer hoeft de bestuurlijke boete dan ook vooralsnog niet te betalen.

Goede ontwikkeling

De voorzieningenrechter is gelet op de bestraffende aard van de bestuurlijke boete en de gemaakte belangenafweging terecht voorbijgegaan aan het uitgangspunt dat rechtsmiddelen in het bestuursrecht geen schorsende werking hebben.

Waarom is deze uitspraak zo belangrijk? Deze uitspraak kan gunstig zijn voor degenen aan wie een bestuurlijke boete is opgelegd omdat een betaling van een bestuurlijke boete mogelijk kan worden uitgesteld zolang een bezwaar of beroep aan de orde is. In het algemeen blijkt uit deze uitspraak dat de waarborgen van het strafrecht steeds meer van toepassing zijn op het bestuursstrafrecht. Een ontwikkeling die wij van harte toejuichen.