Bestuursrechtelijke bescherming van eigendom

Zowel in de Europese als Nederlandse rechtspraak wordt steeds vaker een beroep gedaan op bescherming van het eigendomsrecht. Het onderwerp eigendomsbescherming komt aan bod binnen verschillende rechtsgebieden en er is op dit vlak diverse rechtspraak voorhanden. In dit blog wordt nader ingegaan op de eigendomsbescherming van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Hierbij wordt niet het gehele kader aan jurisprudentie behandeld maar wordt voornamelijk ingegaan op een aantal belangrijke aspecten van deze eigendomsbescherming, in het bijzonder vanuit bestuursrechtelijk perspectief. 

Het recht op het ongestoord genot van eigendom

Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM onder artikel 1 (hierna: artikel 1 EP) luidt: 

“Iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginsel van internationaal recht”.

Uit dit verdragsartikel volgen drie regels: 

• het beginsel van ongestoord eigendomsgenot;
• de bescherming tegen de ontneming van eigendom;
• de mogelijkheid van regulering van eigendom.

Niet alleen biedt artikel 1 EP directe bescherming tegen aantasting van eigendom door de overheid, maar het vereist ook bescherming van de overheid tegen daarop inbreuk makend handelen of nalaten van derden. Een schending van artikel 1 EP kan onder omstandigheden leiden tot een verplichting tot schadevergoeding (ter illustratie verwijzen we naar deze uitspraak, zie rechtsoverweging 7.3 e.v.).

Wat valt onder het eigendomsrecht?

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) hanteert geen algemene regel om het eigendomsrecht in de zin van artikel 1 EP nader te beschrijven. Bovendien wordt niet expliciet aansluiting gezocht bij wat in de nationale rechtsorde onder “eigendom” wordt verstaan. Van geval tot geval beoordeelt het EHRM of een recht kwalificeert als een eigendom. 

Er dient in elk geval sprake te zijn van een “substantive interest” (wezenlijk belang). Verder is van belang dat alleen bestaande rechten als eigendom kunnen gelden. Mogelijke toekomstige eigendommen vallen aldus niet onder de reikwijdte van artikel 1 EP. Rechten waarvan een legitieme verwachting bestaat dat een betrokkene deze zal verwerven, kunnen wel als een eigendom worden aangemerkt. Doorgaans wordt door het EHRM vrij eenvoudig aangenomen dat sprake is van een eigendomsrecht in de zin van artikel 1 EP. 

Voorbeelden van eigendommen in de zin van artikel 1 EP:

• eigendomsrechten die betrekking hebben op onroerende goederen (bijv. een stuk grond of een huis) of tastbare roerende goederen (bijv. een auto of inboedel);
• indien een natuurlijk persoon of rechtspersoon geen juridisch eigenaar is maar wel economisch eigenaar, bijvoorbeeld als sprake is van financial lease; 
• een vergunning.

Voorbeelden van handelingen die een inbreuk op een eigendomsrecht opleveren, zijn met name het intrekken van een vergunning, het verhalen van de kosten van bestuursdwang en het invorderen van een verbeurde dwangsom. Indien geen sprake is van een handhavingsbesluit maar wel van een overheidshandelen dan kan in de civiele procedure (overheidsaansprakelijkheid) eveneens een beroep op artikel 1 EP worden gedaan (ze bijvoorbeeld deze uitspraak).

Wie kan een beroep doen op bescherming van art. 1 EP?

De verplichting van de overheid om eigendomsrechten te respecteren geldt zowel ten aanzien van natuurlijke personen als rechtspersonen. Daarvan is uitgezonderd de rechtspersoon die van publiekrechtelijke aard is en/of als de rechtspersoon als overheidsorganisatie kan worden bestempeld.  

In een uitspraak van 29 april 2020 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden vier criteria gehanteerd om te beoordelen of een rechtspersoon als overheidsorganisatie moet worden aangemerkt, namelijk:

• de juridische status van de (privaat- of publiekrechtelijke) rechtspersoon en de daaraan verbonden rechten;
• het karakter van de activiteiten van de rechtspersoon (publieke taak of een commerciële doelstelling);
• de context waarin deze activiteiten worden uitgevoerd (wel of geen monopolie, al dan niet een strikt gereguleerde sector);
• de mate van afstand tot de overheid, de reikwijdte van het toezicht en de controle door de overheid (institutionele en operationele onafhankelijkheid).

Wanneer is een inbreuk op eigendomsrecht toegestaan?

Indien vaststaat dat er sprake is van een eigendom dient te worden getoetst of de aan de orde zijnde inmenging gerechtvaardigd is. Zoals al kan worden afgeleid uit de tekst van artikel 1 EP, is een inmenging in iemands eigendomsrecht in veel gevallen toegestaan.

Het EHRM heeft overwogen dat een inbreuk op het eigendomsrecht alleen is toegestaan indien aan een aantal vereisten is voldaan, namelijk:

1. 1. Een ontneming of regulering dient bij wet te zijn voorzien, ofwel toegankelijk en voorzienbaar te zijn. Met andere woorden: een inbreuk op het eigendomsrecht dient een wettelijke basis te hebben.
   2. De beperking dient een legitiem doel te dienen. 
   3. Er moet sprake zijn van een proportionele inbreuk (evenredigheidstoets). Dit laatste houdt in: een maatregel moet een “fair balance” garanderen tussen het algemene belang en het individuele, eigendomsrechtelijke belang.

Rechtspraak EHRM: evenredigheidstoets 

De overheid heeft een ruime beoordelingsvrijheid (“margin of appreciation”) om te beoordelen of aan de drie voorgenoemde vereisten wordt voldaan. Dit betekent ook dat de rechter dit soort zaken afstandelijk toetst. Het EHRM sluit zich doorgaans aan bij het oordeel van de nationale wetgever.

Uit rechtspraak van het EHRM (zie bijvoorbeeld Rousk v Sweden) blijkt dat de evenredigheidstoets in de praktijk de belangrijkste is. De inbreuk mag in elk geval niet resulteren in een “individual and excessive burden” voor de betrokkene. Er moet een redelijke mate van evenredigheid bestaan tussen de gebruikte middelen en het doel dat wordt nagestreefd. Hierbij is ook van belang in hoeverre aanspraak bestaat op vergoeding voor de inbreuk op het eigendomsrecht. 

In het kader van bestuurlijke handhaving is de uitspraak Depalle v France relevant. Uit deze uitspraak blijkt dat bij de beoordeling of handhaving proportioneel is wordt gekeken naar (i) de mogelijke legalisering achteraf, (ii) het bestuurlijk opgewekt vertrouwen, (iii) de nalatigheid van het bestuursorgaan en (iv) een eventuele schending van het gelijkheidsbeginsel. Ook de financiële situatie  van betrokkene, de mate van verwijtbaarheid van de overtreding en het belang van voorbeeldwerking van doortastend overheidsoptreden spelen een rol in de beoordeling van de fair balance.

Al met al wordt disproportionaliteit van handhaving niet snel aangenomen door het EHRM. Twee voorbeelden waarin wél sprake was van een buitensporige last voor de betrokkene (en aldus van een ontoelaatbare schending van het eigendomsrecht):

• Het intrekken van een vergunning als gevolg van een wijziging van een vergunningenstelsel waarin procedurele waarborgen ontbreken (zie Vékony v. Hungary);
• Opgelegde maatregelen die onevenredig zijn in verhouding tot het te dienen, algemene belang (Rousk v Sweden).

Nederlandse (bestuurs-)rechtspraak

In Nederland geldt de zogenoemde beginselplicht tot handhaving. Kort gezegd houdt deze beginselplicht in: het bevoegd gezag móet overgaan tot handhaving zodra zij van een overtreding op de hoogte raakt. Hiervan kan worden afgeweken als sprake is van “concreet zicht op legalisatie” (de overtreding wordt legaal) en strijd met de evenredigheid (handhaving is onevenredig met de daarmee te dienen belangen). Kortom: er is op zichzelf sprake van een overlap met de evenredigheidstoets die het EHRM toepast. Daarnaast kan een betrokkene die in Nederland woonachtig is uiteraard een beroep doen op artikel 1 EP. Dat lijkt in toenemende mate te gebeuren in de Nederlandse jurisprudentie, echter: in de meeste gevallen zonder succes. 

In het socialezekerheidsrecht heeft de Centrale Raad van Beroep een aantal keren geconcludeerd dat er sprake was van een schending van het eigendomsrecht (zie bijvoorbeeld deze uitspraak). Verder zijn  in het belastingrecht interessante uitspraken te vinden waarin een schending van het eigendomsrecht is aangenomen (zie bijvoorbeeld deze uitspraak). Uit de Nederlandse bestuursrechtspraak kan in algemene zin worden geconcludeerd dat het eigendomsrecht niet eenvoudig in de weg staat van handhaving (zie bijvoorbeeld deze uitspraak).

Tot slot

Te verwachten valt dat de Nederlandse bestuursrechter zich steeds meer zal moeten buigen over schending van eigendom in het kader van bestuurlijke handhaving. Dat geldt ook voor de civiele rechter aan wie wordt voorgelegd dat sprake is van een schending van artikel 1 EP vanwege een bepaald overheidshandelen met schade tot gevolg. Overkoepelend kan worden geconcludeerd dat in de praktijk niet vaak wordt geoordeeld dat sprake is van een ontoelaatbare inbreuk op een eigendomsrecht. Dit is met name te wijten aan de afstandelijke toets door de rechter. Een beroep op schending van het eigendomsrecht dient grondig te worden onderbouwd. Uiteraard houden wij de ontwikkelingen in de gaten.

Heeft u zelf te maken met inmenging door de overheid op uw eigendomsrecht of een andere vraag naar aanleiding van dit blog? Neemt u dan gerust contact op met onze sectie bestuursrecht.