De stand van zaken rondom het alcoholslotprogramma (ASP)

2015, het jaar van de ommezwaai

Gedurende het jaar 2015 heeft het alcoholslotprogramma (ASP) volop in de belangstelling gestaan. Dit is niet verwonderlijk aangezien deze maatregel als ingrijpend valt aan te merken voor degenen aan wie [1] door het CBR een alcoholslotprogramma is opgelegd. Zo belemmert in sommige gevallen een deelname aan het ASP in sterke mate het dagelijks functioneren. Daarnaast heeft ook de feitelijke werking van het alcoholslot ter discussie gestaan.Zo verschenen in de media berichten over het plotseling uitvallen van een alcoholslot.[2] Over de rechtmatigheid van een opgelegd ASP heeft de Nederlandse rechter zich meermaals moeten buigen. Hieruit is met name voortgevloeid dat de artikelen in de Regeling[3] op grond waarvan een ASP kan worden opgelegd onverbindend zijn verklaard. Om die reden kan momenteel geen nieuw ASP meer worden opgelegd. Echter, nog steeds vraagt men om een toets door de Nederlandse bestuursrechter na een reeds opgelegd ASP.

ASP nader bezien  

Het ASP wordt aangemerkt als een educatieve maatregel die door de wetgever in het bestuursrecht is ondergebracht. Het primaire doel dat wordt nagestreefd door middel van het opleggen van een ASP is het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van het gebruik van alcohol in het verkeer.[4] Gelet op deze doelstelling is het alcoholslotprogramma in concrete zin erop gericht om een betrokkene te leren een scheiding aan te brengen tussen het gebruik van alcohol en het besturen van een motorrijtuig. Indien de bestuurder weigert aan het opgelegde ASP deel te nemen, wordt zijn rijbewijs voor de duur van vijf jaar ongeldig verklaard.[5] Bij deelname aan een ASP kunnen betrokkenen echter wel over een rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie B blijven beschikken. Dat zit zo. Bij deelname wordt het oude rijbewijs ingetrokken en wordt een nieuw gecodeerd rijbewijs verstrekt waarmee, gedurende twee jaar, enkel in een auto met ingebouwd alcoholslot kan worden gereden. De kosten die zijn verbonden aan het volgen van een ASP komen in het geheel voor rekening van degene aan wie het ASP is opgelegd.[6] Gedurende deze twee jaar dient de deelnemer op gezette tijden een ademtest te blazen in het alcoholslot. Als de blaastest uitwijst dat de bestuurder te veel alcohol op heeft dan start de auto niet. Ten slotte moet de deelnemer het alcoholslot periodiek laten uitlezen in een gespecialiseerde garage. Gelet op het voorgaande kan worden geconcludeerd dat het ASP een ingrijpende bestuursrechtelijke maatregel is.

ASP en/of strafrechtelijk handhaven?

Een rijbewijs kan strafrechtelijk worden ingevorderd of ingehouden.[7] Via de bestuursrechtelijke weg kan het rijbewijs dus ook worden ingetrokken of ongeldig worden verklaard. Het strafprocesrechtelijke beginsel ne bis in idem leidt ertoe dat iemand niet tweemaal voor hetzelfde feit mag worden vervolgd dan wel bestraft. Dit beginsel speelt ook een belangrijke rol in de afweging op welke wijze de autoriteiten een rijbewijs willen afnemen van een bestuurder. In de praktijk bleek echter dat de bestuurder die een ASP opgelegd had gekregen vaak ook nog strafrechtelijk vervolgd werd wegens rijden onder invloed. De Hoge Raad oordeelde op 3 maart 2015 dat, indien is gekozen voor de bestuursrechtelijke weg middels de oplegging van een ASP[8], niet ook nog eens via het strafrecht kan worden vervolgd ter zake van het rijden onder invloed. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat de Hoge Raad van oordeel is dat, met het opleggen van een ASP (gelet op het gewicht van deze maatregel), betrokkene al wordt bestraft. Hierbij speelt het una via beginsel ook een leidende rol. Indien is gekozen voor de bestuursrechtelijke weg kan, ten aanzien van eenzelfde feitencomplex, niet ook nog eens de strafrechtelijke weg worden gevolgd.

ASP en evenredigheid

Zoals hiervoor besproken mag het CBR geen alcoholslotprogramma meer opleggen. Hieraan ligt ten grondslag dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) op 4 maart 2015 heeft bepaald dat de oplegging van een ASP op grond van artikel 17 van de Regeling in bepaalde gevallen onevenredige gevolgen[9] heeft. Op grond van dit artikel kan geen rekening met persoonlijke omstandigheden worden gehouden omdat, indien aan de in dit artikel genoemde voorwaarden is voldaan, onverkort een ASP dient te volgen. Op basis van de Regeling was een geïndividualiseerde afweging nimmer mogelijk.

De onevenredigheid van het ASP is volgens de Afdeling tweeledig. Enerzijds is de situatie denkbaar dat betrokkene simpelweg niet aan een alcoholslotprogramma kan deelnemen omdat hij de kosten van het ASP niet kan opbrengen[10] of omdat hij niet in het bezit is van een eigen auto of een auto waarin een slot kan worden ingebouwd. In al deze gevallen volgt de ongeldigverklaring van het rijbewijs voor de duur van vijf jaar. Opmerkelijk is dat in dergelijke situaties het educatieve doel niet eens meer wordt bereikt en het rijbewijs ongeldig wordt verklaard voor een langere periode (vijf jaar) dan de periode die voor een ASP staat (twee jaar). De Afdeling heeft in haar uitspraak het uitgangspunt van de wetgever ten aanzien van het ASP aangehaald: betrokkenen blijven hiermee de mogelijkheid behouden om een voertuig te besturen en de kosten van het alcoholslotprogramma zijn voor betrokkenen aanvaardbaar.

Anderzijds kan het zo zijn dat betrokkene wel kan deelnemen aan het ASP, maar dat het hem onevenredige gevolgen oplevert. Bij deelname krijgt betrokkene namelijk een nieuw rijbewijs dat slechts ziet op categorie B. Het is denkbaar dat betrokkene echter een rijbewijs zonder beperking nodig heeft voor zijn werkzaamheden. Denk aan automonteurs, buschauffeurs en vrachtwagenchauffeurs. Als gevolg van het onder het programma opgelegde rijbewijs kan men baan en inkomen verliezen. Betrokkene wordt immers voor de opmerkelijke keuze gesteld: óf een rijbewijs voor het besturen van een motorrijtuig categorie B óf een ongeldigverklaring van het rijbewijs.

De Afdeling is dan ook van mening dat de minister bij de totstandkoming van de Regeling de mogelijk ingrijpende gevolgen van de oplegging van het ASP niet voldoende heeft afgewogen.[11] De Afdeling heeft verder bepaald dat de wetgever dan wel de minister in wet- en regelgeving de ruimte voor een belangenafweging moet opnemen. Ten slotte wordt in deze uitspraak benadrukt dat het gebrek aan evenredigheid van de opgelegde maatregel een structureel karakter heeft. Het is hierom dat de Afdeling artikel 17 van de Regeling onverbindend heeft verklaard, als gevolg waarvan geen nieuwe ASP’s mogen worden opgelegd totdat de wet is aangepast.[12]

ASP: een sluimerend vraagstuk

Met deze uitspraak is de echter de kous niet af wat betreft ASP-problematiek. Immers, de betrokkenen die vóór 4 maart 2015 een ASP opgelegd hebben gekregen, dienen nog altijd aan deze maatregel te voldoen. Zoals hiervoor uiteengezet kan een reeds opgelegd ASP onevenredig zijn. Het Gerechtshof Den Haag is daarom onlangs tweemaal verzocht een oordeel te geven omtrent de evenredigheid van reeds opgelegde alcoholslotprogramma’s. In de ene zaak was sprake van twee appellanten die konden aantonen dat de gevolgen van het ASP onevenredig waren ten opzichte van hun individuele omstandigheden (zij zouden hun werk verliezen). Diezelfde dag heeft het Gerechtshof een andere zaak van maar liefst 98 appellanten behandeld. Ook zij vorderden de intrekking van de ASP-oplegging maar onderbouwden de onevenredigheid niet. De eerste zaak werd toegewezen. Bovendien kregen beide appelanten hun rijbewijs terug. In de tweede zaak heeft het Gerechtshof benadrukt dat, ook al worden geen nieuwe ASP-maatregelen meer opgelegd omdat artikel 17 van de Regeling onverbindend is, het niet onverkort betekent dat de ASP-besluiten jegens betrokkenen onrechtmatig zijn. Nu de onevenredigheid niet is aangetoond wees het Hof de verzoeken af. Het Gerechtshof meent dat het ASP-besluit niet in het algemeen als onrechtmatig kan worden bestempeld. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 is duidelijk dat de ernst en omvang van de gevolgen van een opgelegd ASP hiervoor bepalend zijn.

Hoe verder?

In de nieuw op te stellen Regeling dient ruimte te worden gecreëerd voor een individuele belangenafweging. Hierbij past een voorgeschreven keuzemogelijkheid tussen een alcoholslotprogramma of een onderzoek naar de geschiktheid van de betrokkene (voor een ASP) met eventueel een onvoorwaardelijke ongeldigverklaring van het rijbewijs voor een bepaalde periode. Het uitgangspunt dat de betrokkene de kosten van een alcoholslotprogramma zelf dient te betalen, zal echter niet als zodanig uit de Regeling verdwijnen.[13] Het is echter wel denkbaar dat de kosten welke momenteel aan een alcoholslotprogramma zijn verbonden worden verlaagd. In nieuwe regelgeving zal bovendien aandacht moeten worden besteed aan de problematische samenloop van een ASP met een strafrechtelijke vervolging. Kort en goed, de feitelijke werking[14] alsmede de juridische context van het alcoholslot moet nader worden uitgewerkt.

[1] Het ASP bestaat sinds 1 december 2011 en kon worden opgelegd aan: bestuurders van motorvoertuigen – niet zijnde bromfietsen – die worden aangehouden met een ademalcoholgehalte tussen de 1,3 en 1,8 promille (resp. 570-785 ug/l), beginnende bestuurders met een ademalcoholgehalte tussen de 1,0 en 1,8 (resp. 435 en 785 ug/l) en bij weigering van de blaastest (artikel 17 Regeling maatregelen rijvaardigheid en rijgeschiktheid 2011).

[2] Zie bijvoorbeeld http://nos.nl/artikel/2034987-auto-met-alcoholslot-valt-uit-op-snelweg.html.

[3] Voluit: Regeling maatregelen rijvaardigheid en rijgeschiktheid 2011. Zie ook artikel 131, eerste lid, Wvw 1994 waarin is bepaald dat het CBR op grond van een ministeriële regeling kan besluiten tot (met name) het opleggen van een educatieve maatregel.

[4] Kamerstukken II 2008/2009, 31 986, nr. 3, p. 7-9, 17, 22-24.

[5] Zie de vervallen artikelen 17 en 18 Regeling maatregelen rijvaardigheid en rijgeschiktheid 2011.

[6] Kamerstukken II 2008/2009, 31 896, nr. 3, p. 30 en nr. 4, p. 4 en 7-8.

[7] Artikel 164 WVW, 1994.

[8] Dat houdt in: indien onherroepelijk een ASP is opgelegd, waardoor wordt gekozen voor de bestuursrechtelijke weg.

[9] Zie artikel 3:4, tweede lid, Awb: de gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.

[10] Uit gegevens van het CBR blijkt dat de kosten voor een ASP gedurende twee jaar ongeveer €4.000 – €5.000 bedragen. Dit bedrag ligt aanzienlijk hoger dan het bedrag waarvan de wetgever uitging bij de totstandkoming van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011. Zie Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 4, blz. 4 en 7-8: de kosten werden vooraf ingeschat op €1.500 – €2.250.

[11] ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RBMNE:2013:7401.

[12] Staatscourant 9 april 2015, nr. 10188.  In plaats van een ASP kan momenteel slechts een cursus over alcohol in het verkeer worden opgelegd.

[13] Tenzij het ASP als op te leggen maatregel verdwijnt.

[14] In de praktijk komt immers voor dat een alcoholslot niet goed werkt en/of dat de controle hierop niet goed is.