OpgePASt: geen activiteiten meer mogelijk op basis van het Programma Aanpak Stikstof

Maandenlang werd de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Raad van State) over de toetsing van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) aan de Europese Habitatrichtlijn afgewacht. Ondertussen lagen 180 zaken, die grotendeels vergunningverleningen voor de uitbreiding van veehouderijen omvatten, meer dan een jaar lang stil. Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State uitspraak gedaan over het PAS. De uitkomst: het PAS is in strijd met de Europese Habitatrichtlijn en vergunningen kunnen dus niet op basis van het PAS worden verleend.

Wat houdt het PAS in?

Krachtens de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) moeten nieuwe projecten of economische activiteiten worden getoetst op hun effect op een Natura 2000-gebied (artikel 2.8 Wnb). De uitstoot van stikstof kan een nadelig effect hebben op de natuur, omdat sommige planten alleen groeien in voedselarme omstandigheden. De uitstoot van stikstof kan leiden tot een voedselrijke grond, waardoor deze planten niet meer kunnen groeien en de diversiteit van plantensoorten achteruit gaat. Om deze reden was het lange tijd verboden om activiteiten te ondernemen die de uitstoot van stikstof zouden kunnen verhogen in de buurt van Natura 2000-gebieden. Aangezien het stikstofniveau op landelijk niveau daalt, maar het moeilijk is om voor een individuele activiteit vast te stellen of deze een nadelig effect kan hebben voor de natuur, stelde de overheid een programmatische aanpak vast, het PAS. Het PAS is in werking getreden op 1 juli 2015.

Het PAS houdt in dat ‘vooraf’ toestemming kan worden gegeven aan activiteiten die mogelijk stikstof uitstoten. Hierdoor wordt ruimte geboden aan activiteiten die stikstof uitstoten, terwijl tegelijkertijd maatregelen worden getroffen om de nadelige gevolgen van de stikstofdepositie voor natuurgebieden in te perken. De toekomstige positieve gevolgen van deze maatregelen worden dus ingezet om stikstofdepositie van huidige activiteiten op te vangen. Activiteiten waar het om draait zijn bijvoorbeeld de uitbreiding van veehouderijen en het aanleggen van wegen. Sectoren waarvoor het PAS onder andere van belang is zijn de landbouw, industrie, infrastructuur, woningbouw en recreatie.

Zie deze website voor meer informatie over het PAS inclusief de huidige ontwikkelingen.

Strijdig met Europees recht

Op 17 mei 2017 stelde de Raad van State vragen over het PAS aan het Europese Hof van Justitie (zie AbRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259). Zij twijfelde of de inhoud van het PAS strijdig was met de Europese Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG).

In november 2018 oordeelde het Europese Hof dat het PAS niet per definitie in strijd was met de Habitatrichtlijn. Echter, de positieve gevolgen van de maatregelen in het PAS moeten dan wel vooraf vaststaan en een wetenschappelijke basis hebben, wat niet het geval was. Bovendien wordt in het PAS ook toestemming gegeven voor activiteiten op basis van maatregelen die juist nodig zijn om achteruitgang in de betreffende natuurgebieden te voorkomen. Dit is tevens in strijd met de Habitatrichtlijn.

Uitspraak Raad van State

Aan de hand van de uitspraak van het Hof heeft de Raad van State op 29 mei 2019 een oordeel uitgesproken over de legaliteit van het PAS (zie de uitspraken van 29 mei 2019 ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604). Hierbij is zij tot de conclusie gekomen dat de onderbouwing van het PAS niet voldoet aan de eisen van de Habitatrichtlijn. In deze uitspraken is een streep gezet door vergunningen van veehouderijen waarbij het PAS was gebruikt. In de tweede uitspraak bepaalt de Raad van State dat ook het weiden van vee en het bemesten van grond niet vergunningvrij mag worden gedaan. Het kan namelijk niet vooraf worden vastgesteld dat deze activiteiten geen nadelige gevolgen hebben voor omringende natuurgebieden.

Gevolgen van de uitspraak

Ondertussen heeft de Raad van State uitspraak gedaan in een deel van de zaken die stillagen in afwachting van de uitspraak bij het Europese Hof. Dit ging om verschillende bestemmingsplannen, tracébesluiten, (omgevings-)vergunningen en vergunningen voor veehouderijen. Veel vergunningen die zijn verleend op basis van het PAS en die nog niet onherroepelijk zijn geworden, zijn beoordeeld als ‘onterecht verleend’ en zijn niet langer geldend. De komende tijd zullen nog meer uitspraken volgen.

Eerste inventarisatie van de gevolgen door de minister

In de kamerbrief van 19 juni 2019 van minister Schouten is een eerste inventarisatie gemaakt van de gevolgen van de uitspraak van de Raad van State over het PAS. Er zijn onder andere ruim 3.300 meldingen gedaan voor projecten met een stikstofdepositie onder de grenswaarde van 1 mol/ha/j. In het kader van het PAS waren projecten met een uitstoot onder die grenswaarde niet vergunningplichtig en volstond een melding. Aan deze projecten moet nu alsnog toestemming worden verleend.

Verder zijn er mogelijke nadelige gevolgen voor projecten die binnen het PAS als ‘prioritaire projecten’ waren aangewezen. Deze gevolgen kunnen zo verstrekkend zijn dat projecten niet meer uitgevoerd kunnen worden. Daarnaast is het mogelijk dat de planning van projecten in de war wordt gebracht omdat er meer onderzoek nodig is. Dit betreft tussen de 210-310 projecten in sectoren als de woningbouw, landbouw, industrie, recreatie en veiligheid.

Verder blijkt uit de kamerbrief dat er op dit moment zo’n 630 juridische procedures lopen tegen vergunningen die gebaseerd zijn op het PAS en nu niet onherroepelijk kunnen worden vastgesteld.

Gevolgen voor bestaande vergunningen

Vergunningen die al onherroepelijk zijn verleend kunnen niet door de uitspraak van de Raad van State worden aangetast.

Voor vergunningen die nog niet onherroepelijk zijn wordt teruggegrepen op het systeem in de Wet natuurbeheer. Dit geldt zowel voor bestaande als toekomstige vergunningen. Dit betekent dat voor elke activiteit afzonderlijk moet worden beoordeeld of de activiteit significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied.

Gevolgen voor projecten

De uitspraak heeft ook gevolgen voor projecten die zijn toegestaan op basis van het PAS en onderhevig zijn aan besluitvorming over de voortzetting. Voor deze projecten is bij de besluitvorming nu alsnog een passende beoordeling nodig (artikel 2.8 lid 2 Wnb).

Gevolgen voor bestemmingsplannen

In sommige gevallen kan de uitspraak ook gevolgen hebben voor nog niet onherroepelijke bestemmingsplannen. Dit is enkel het geval als voorafgaand aan het bestemmingsplan een vergunning op grond van de Nbw (Natuurbeschermingswet 1998) of de Wnb (Wet natuurbescherming) is verleend die gebaseerd is op het PAS en nu, aangezien het PAS in strijd met de Habitatrichtlijn wordt geacht, geen stand meer houdt. Als dit het geval is, zal nu alsnog een passende beoordeling moeten worden gemaakt. Het PAS is op zichzelf verder niet van toepassing op bestemmingsplannen.

Stand van zaken

Op het moment wordt samen met betrokken departementen en provincies gewerkt aan mogelijke oplossingsrichtingen. Een van deze oplossingen die verder wordt uitgewerkt is de ADC-toets waarmee toestemming voor een activiteit kan worden verleend. Deze toets houdt in dat toestemming alleen kan worden verleend als wordt aangetoond dat alternatieven ontbreken (A), sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang (D) en compenserende maatregelen worden getroffen (C).

Tijdens het Kamerdebat van 20 juni 2019 is toegezegd dat de inventarisatie van de gevolgen wordt afgerond en deze zomer inzicht wordt gegeven in de gevolgen voor Rijksprojecten en de woningbouwopgave. Vervolgens zal naar verwachting voor 1 september duidelijkheid worden geschept over de overige projecten van provincies, gemeenten en waterschappen.ierbij

Tot slot

De uitspraak van de Raad van State over het PAS zal de komende tijd grote gevolgen hebben op alle projecten en activiteiten die een significante invloed kunnen hebben op een Natura 2000-gebied. Zowel grote projecten als Lelystad airport en het circuit van Zandvoort als kleine projecten zullen hier last van ondervinden, aangezien in geen enkele sector meer een activiteit met nadelige gevolgen voor een Natura-2000 gebied zonder vergunning mag worden uitgevoerd.