Opgelegde randvoorwaardenkorting is geen bestraffende bestuurlijke sanctie

31 oktober 2016

Pieter Huisman

Bestuursrecht, Sanctierecht, Strafrecht

Vergaande consequenties van onjuiste uitleg van de term ‘bestuurlijke bestraffende sanctie’

Casus

Onlangs heeft het Hof Amsterdam uitspraak gedaan in een zaak waarin het leerstuk van de dubbele bestraffing centraal staat.[1] Daarnaast speelt een belangrijke rol de vraag wanneer sprake is van een bestuursrechtelijke (bestraffende) sanctie.

In het onderhavige geval had X subsidie aangevraagd in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Deze subsidie was onder bepaalde voorwaarden aan hem verleend. Eén van deze voorwaarden was dat X mutaties bij runderen binnen zeven dagen zou melden aan het Identificatie- en Registratiesysteem. Bij een controle door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit op 14 mei 2013 werd echter geconstateerd dat X daaraan niet had voldaan.

Als gevolg van het niet naleven van de betreffende randvoorwaarde werd X een korting van 30% opgelegd op alle GLB-subsidies die hem in 2013 waren toegekend. Daarnaast werd X strafrechtelijk vervolgd voor het niet juist, niet volledig dan wel niet naar waarheid doen van aanmeldingen in het Identificatie- en Registratiesysteem.

Juridische context

In voorliggende situatie stond de vraag centraal of deze opgelegde randvoorwaardenkorting een strafvervolging in de weg staat, daarbij is gewezen op jurisprudentie rond het alcoholslotprogramma (ASP)[2]. Zoals uit artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht volgt, mag iemand niet tweemaal voor hetzelfde feit[3] worden bestraft (ook wel het ne bis in idem-beginsel genoemd). Zie voor een verdere uitleg van dit wetsartikel onze eerdere blog. Het Hof beantwoordde deze vraag ontkennend gelet op het volgende.

Dubbele bestraffing?

Het Hof stelt dat het ne bis in idem-beginsel niet is geschonden, omdat de beslissing tot oplegging van een randvoorwaardenkorting een bestuursrechtelijk besluit betreft en geen onherroepelijke beslissing van een strafrechter.

Hierbij verwijst het Hof uitdrukkelijk naar jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie), dat herhaaldelijk heeft geoordeeld dat op grond van GLB-verordeningen uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn.

Het Hof Amsterdam verwijst in deze zaak bovendien naar jurisprudentie van de Nederlandse bestuursrechter, waarin is bepaald dat een opgelegde korting, die leidt tot terugbetaling van subsidie, geen strafrechtelijk karakter heeft.[4] Het Hof benadrukt dan ook dat het de randvoorwaardenkorting zal beschouwen als een administratief instrument. Dat met de randvoorwaardenkorting een afschrikkend effect wordt beoogd en dat de korting hoger is in geval van opzet, doet naar het oordeel van het Hof daar niet aan af, nu de korting er nooit toe kan leiden dat de subsidieverkrijger in een slechtere financiële positie komt te verkeren dan zonder subsidieverlening.

Oordeel Hof Amsterdam

In deze kwestie wijst het Hof de (door de raadsman gedane) vergelijking met de ASP-jurisprudentie van de hand, met de enkele opmerking dat het in die jurisprudentie niet gaat om het schenden van de voorwaarden voor toekenning van een bestuursrechtelijke subsidie. Kortom, de opgelegde randvoorwaardenkorting staat naar het oordeel van het Hof aan de strafvervolging niet in de weg.

Bestraffende bestuursrechtelijke sanctie

Er is wel enige kritiek op het arrest van het Amsterdamse Hof mogelijk. Een bestuurlijke sanctie is een door een bestuursorgaan opgelegde verplichting of onthouden aanspraak vanwege een overtreding.[5] Onder een bestraffende bestuurlijke sanctie wordt verstaan: een bestraffende, bestuurlijke sanctie die de overtreder in kwestie beoogt leed toe te voegen.[6]

Om te bepalen wanneer sprake is van een bestraffende bestuurlijke sanctie, moet met andere woorden worden bekeken of sprake is van leedtoevoeging. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan worden opgemaakt dat in de praktijk onder leedtoevoeging een “financieel nadelige prikkel” kan worden verstaan. Het is tegen deze achtergrond dan ook onduidelijk om welke reden de randvoorwaardenkorting van 30% – bij uitstek een door een bestuursorgaan onthouden aanspraak en financieel nadelige prikkel jegens X – door het Hof niet als bestraffende bestuursrechtelijke sanctie wordt aangemerkt. Uit de jurisprudentie rondom de bestuurlijke boete[7] en artikel 5:43[8] van de Algemene wet bestuursrecht valt op te maken dat een bestuurlijke bestraffende sanctie in combinatie met een strafvervolging een schending van het ne bis in idem-beginsel oplevert. Ten slotte moet worden gewezen op het una via-beginsel[9] dat strekt ter voorkoming van de cumulatie van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctionering voor hetzelfde feit. Uit het una via-beginsel vloeit voort dat indien reeds een bestuurlijke bestraffende sanctie is opgelegd voor dezelfde overtreding niet ook nog eens een strafrechtelijke sanctie kan worden opgelegd.

Tot slot

Kort en goed, als het Hof Amsterdam had onderzocht in welke gevallen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State meent dat sprake is van een bestraffende bestuurlijke sanctie, was het mogelijk tot een andersluidend oordeel gekomen. Nu heeft het Hof te beperkt uitsluitend Europese- en nationale rechtspraak inzake de randvoorwaardenkorting gevolgd, zonder oog te hebben gehad voor de daadwerkelijke aard en inhoud van de opgelegde randvoorwaardenkorting. Het Hof stapt zelfs over van de term “sanctie”, dan wel “maatregel”, naar “(administratief) instrument” en miskent naar mijn oordeel dat van leedtoevoeging in de zin van een financieel nadelige prikkel sprake is.

Voor X maakt de restrictieve uitleg van het Hof inmiddels wel een groot verschil; als de opgelegde randvoorwaardenkorting als een bestuurlijke bestraffende sanctie wordt opgevat zou deze in de weg hebben gestaan aan een geslaagde strafvervolging.[10]

Klik hier voor de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam.

[1] Hof Amsterdam 19 oktober 2016 ECLI:NL:GHAMS:2016:4152.

[2] Zie ABRvS 4 maart 2015, ECLINL:RVS:2015:622 en Hoge Raad 3 maart ECLI:NR:HR:2015:434. In dit laatste arrest staan het ne bis in idem- en una via-beginsel centraal.

[3] De (vervolg-)vraag of in voorliggend geval sprake is van “hetzelfde feit” laat ik hier buiten beschouwing.

[4] CBb 30 april 2015 ECLI:NL:CBB:2015:230 en ABRvS 29 juli 2015 ECLI:NL:RVS:2015:2369.

[5] Zie artikel 5:2 lid 1 onder a Algemene wet bestuursrecht.

[6] Zie artikel 5:2 lid 1 onder c Algemene wet bestuursrecht.

[7] EHRM 21 februari 1984, NJ 1988/938 (Öztürk).

[8] Artikel 5:43 Algemene wet bestuursrecht: het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt (ne bis in idem).

[9] Dit beginsel is neergelegd in artikel 5:44 Algemene wet bestuursrecht en artikel 243, tweede lid, Wetboek van Strafvordering.

[10] Zo valt op te maken uit ASP-jurisprudentie, de artikelen 5:43 en 5:44 Algemene wet bestuursrecht en analoog te lezen uit het arrest Öztürk.[/vc_column_text][/vc_column][/vc_row]