Overzichtsuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak over het relativiteitsvereiste in het omgevingsrecht

Op 11 november 2020 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een overzichtsuitspraak gedaan over de toepassing van het relativiteitsvereiste in het omgevingsrecht. Met de overzichtsuitspraak geeft de Afdeling meer duidelijkheid over de manier waarop zij het relativiteitsvereiste toepast in haar uitspraken over bijvoorbeeld bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen. Met een overzichtsuitspraak geeft de Afdeling duidelijkheid over hoe zij bepaalde besluiten toetst. Daarbij bevat een overzichtsuitspraak een overzicht van de stand van de rechtspraak. Het is de zevende keer dat de Afdeling zo’n uitspraak doet.

In dit blog bespreek ik een aantal relevante aspecten van het relativiteitsvereiste aan de hand van de overzichtsuitspraak.

Wat houdt het relativiteitsvereiste in?

Het relativiteitsvereiste houdt in dat een appellant in een (hoger) beroepsprocedure alleen met succes een beroep kan doen op een norm, als deze norm bedoeld is om zijn of haar belangen te beschermen. Niet iedere schending van een rechtsregel is automatisch een aantasting van de rechtspositie van een belanghebbende.

Het relativiteitsvereiste is voor het bestuursprocesrecht neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dit artikel is gericht tot de bestuursrechter en is dus alleen van toepassing op de fasen van beroep en hoger beroep. Ofwel: het relativiteitsvereiste wordt niet toegepast in de fasen van bestuurlijke besluitvorming, zoals de zienswijzefase, bezwaarfase of de fase van administratief beroep.

Kennelijkheidsvereiste

Uit artikel 8:69a Awb volgt dat niet met succes een beroep kan worden gedaan op een rechtsregel die “kennelijk” niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Hiermee heeft de wetgever beoogd tegemoet te komen aan het bezwaar dat het soms niet eenvoudig is om het beschermingsbereik van een norm vast te stellen en dat een relativiteitsvereiste daarom veel extra werk voor de rechter zou meebrengen. Een juiste toepassing van artikel 8:69a Awb sterkt ertoe dat belanghebbenden zich niet kunnen beroepen op wettelijke voorschriften die onmiskenbaar niet zijn geschreven ter bescherming van hun belangen.

Beoordeling door bestuursrechter

Als een beroepsgrond niet slaagt, kan de bestuursrechter een oordeel over de toepassing van het relativiteitsvereiste achtwege laten. De bestuursrechter kan echter ook eerst het relativiteitsvereiste toepassen en een inhoudelijke beoordeling achterwege laten. De bestuursrechter is dus vrij om de volgorde van diens beoordeling te bepalen. De consequentie van de toepassing van het relativiteitsvereiste is dat vernietiging van een besluit op de desbetreffende beroepsgrond achterwege blijft, ook als wordt vastgesteld dat het besluit in strijd is met de ingeroepen rechtsregel.

Belangen van natuurlijke personen en rechtspersonen

Bij de toepassing van het relativiteitsvereiste gaat het dus om de relatie tussen het gestelde belang en het beschermingsbereik van de norm waarop een beroep wordt gedaan. In de overzichtsuitspraak behandelt de Afdeling rechtspraak over de verschillende belangen die aan de orde kunnen zijn.

Een natuurlijk persoon kan in rechte niet opkomen voor een algemeen belang of een belang van een ander. Onder omstandigheden kan echter worden aangenomen dat het belang van een natuurlijk persoon zodanig verweven is met het algemene belang dat een rechtsnorm beoogt te beschermen, dat niet kan worden gezegd dat de rechtsnorm kennelijk niet beoogt het belang van de natuurlijke persoon mede te beschermen.

Een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, lid 3, Awb kan opkomen voor algemene belangen of collectieve belangen die zij, gelet op haar statutaire doelstelling en door haar feitelijke werkzaamheden, behartigt en die geheel of ten dele samenvallen met de belangen die de norm beoogt te beschermen. De statutaire doelstelling, zoals die luidt voor de afloop van de beroepstermijn, is doorslaggevend. Bijvoorbeeld, een rechtspersoon die statutair opkomt voor het algemeen belang van bescherming van vogels, kan zich niet beroepen op normen ter bevordering van een goede verkeersafwikkeling in een gebied.

Correctie op het relativiteitsvereiste

De Afdeling heeft in 2016 geoordeeld dat de toepassing van het relativiteitsvereiste onder omstandigheden moet worden gecorrigeerd bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Zie hierover mijn eerdere blog. In zo’n geval kan een concurrent dus bereiken dat de bestuursrechter tóch beoordeelt of een norm is geschonden, terwijl die norm niet is geschreven om zijn belangen te beschermen. Deze correctie op het relativiteitsvereiste is geïnspireerd op de “correctie Langemeijer” die in het civiele recht al langer wordt toegepast.

Een noodzakelijke voorwaarde voor toepassing van de correctie is dat wordt aangetoond dat het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Als een betrokkene door het niet honoreren van het bij hem gewekte vertrouwen niet in een slechtere positie is komen te verkeren, vindt alsnog geen correctie op het relativiteitsvereiste plaats en hoeft dus niet te worden onderzocht of de ingeroepen norm is geschonden. Hetzelfde geldt als de betrokkene door schending van het gelijkheidsbeginsel niet daadwerkelijk wordt benadeeld of dreigt te worden benadeeld.

Het beschermingsbereik van normen in het omgevingsrecht

In de overzichtsuitspraak heeft de Afdeling de verschillende (relevante) normen in het omgevingsrecht uiteengezet. Daarbij wordt gedetailleerd ingegaan op het beschermingsbereik van die normen, ofwel: de belangen die deze normen beogen te beschermen. Het gaan dan bijvoorbeeld om normen uit de Wet ruimtelijke ordening, het Besluit ruimtelijke ordening, het Bouwbesluit 2012, het Besluit omgevingsrecht, de Wet natuurbescherming, de Wet milieubeheer, de Wet Bodembescherming en de Wet geluidhinder. Hierbij heeft de Afdeling opgemerkt dat een belangrijk deel van de rechtspraak over de toepassing van artikel 8:69a Awb een casuïstisch karakter heeft.

Onderliggende zaak

In de overzichtsuitspraak wordt ook uitspraak gedaan in een concrete zaak. In deze zaak had een omwonende bezwaren tegen het bestemmingsplan “Twiske Zuid II” van de gemeente Amsterdam. Dit bestemmingsplan maakt 157 nieuwe woningen mogelijk op twee voormalige bedrijventerreinen in het noorden van Amsterdam.

Appellant voert aan dat het plan leidt tot een toename van geluidhinder en aantasting van de luchtkwaliteit door uitstoot van fijnstof. Verder meent appellant dat het plan had moeten voorzien in een erfafscheiding tussen het plangebied en bepaalde percelen, zodat de achtertuinen van deze woningen niet kunnen worden betreden vanuit het plangebied. Appellant zal zelf niet in de nieuwe woningen in het plangebied gaan wonen. Ook betoogt appellant dat een nabij gelegen Natura 2000-gebied kan worden aangetast vanwege stikstofuitstoot. De afstand tussen het perceel van appellant en het Natura 2000-gebied is ongeveer 2 km. Het betreffende Natura 2000-gebied maakt daarmee geen deel uit van de leefomgeving van appellant. Appellant heeft hierbij gesteld dat hij het Natura 2000-gebied regelmatig bezoekt.

Aan de hand van de beroepsgronden oordeelt de Afdeling dat het hier gaat om de belangen van de bewoners van de in het plan voorziene, nieuwe woningen en niet om de belangen van appellant. Dit heeft tot gevolg dat het relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat het besluit op een van deze beroepsgronden wordt vernietigd. De Afdeling laat een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgronden achterwege. Ook de andere aangevoerde gronden van appellant leiden niet tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.

Vragen?

Heeft u vragen over toepassing van het relativiteitsvereiste in het bestuursprocesrecht? Neemt u bij vragen gerust contact op.