Streep door opgelegde boetes vanwege overtreding Pensioenwet

Op 26 oktober 2021 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) een interessante uitspraak gedaan waarin uitvoerig wordt getoetst aan het zogenoemde lex-certa beginsel. Het CBb is één van de vier Nederlands hoogste bestuursrechters. Het CBb behandelt specifiek zaken over het economisch bestuursrecht.

Artikel 116 Pensioenwet

Wat was er aan de hand? De Nederlandsche Bank (hierna: DNB) heeft aan de feitelijk leidinggevenden (bestuurders) van een pensioenfonds een bestuurlijke boete van € 25.000,- opgelegd vanwege overtreding van artikel 116 van de Pensioenwet (hierna: Pw). In artikel 116 van de Pw is bepaald dat een pensioenfonds alleen activiteiten mag verrichten in verband met pensioen en werkzaamheden die daarmee verband houden. 

De feitelijk leidinggevenden van het betreffende pensioenfonds zijn tegen de boetebesluiten opgekomen. Zij hebben daartegen eerst bezwaar gemaakt (dit werd ongegrond verklaard) en vervolgens beroep ingesteld bij de bestuursrechter. 

De kern van het verwijt van DNB is dat het pensioenfonds ontvangen premies zou hebben gebruikt als onderpand om grote bedragen te lenen, die vervolgens werden geïnvesteerd in risicovolle beleggingsconstructies. Opvallend hierbij is dat de beleggingsactiviteiten van het pensioenfonds vrijwel uitsluitend uit deze risicovolle constructies bestonden. Het op grote schaal handelen met geleend geld kwam de pensioendeelnemers niet ten goede en had desastreuse gevolgen kunnen hebben, waardoor de DNB zich genoodzaakt voelde om in te grijpen. Oók de bestuursrechter oordeelde in eerste aanleg dat hiermee sprake is van een overtreding van artikel 116 Pw.

De feitelijk leidinggevenden voeren in hoger beroep aan (bij het CBb) dat hier géén sprake is van een overtreding van artikel 116 Pw. Zij gaan uitvoerig in op het standpunt dat het pensioenfonds wel degelijk uitsluitend activiteiten heeft verricht die horen bij een pensioenfonds. In rechtsoverweging 4.1.1. e.v. valt te lezen welke argumenten daarvoor worden aangevoerd. Klik hier voor de uitspraak van het CBb. 

Schending lex-certa beginsel

De feitelijk leidinggevenden betogen dat de DNB een te ruime uitleg geeft aan artikel 116 Pw. Zij stellen dat die uitleg op basis van de wettekst en de parlementaire geschiedenis van tevoren onvoldoende duidelijk, onvoldoende bepaald en niet kenbaar was. Zij voeren aan dat sprake is van strijd met het ‘lex-certa beginsel’ en dat de boetes achterwege hadden moeten blijven. Dit onderdeel maakt deze uitspraak bestuursrechtelijk gezien interessant.

Het lex-certa beginsel is neergelegd in artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de EU en artikel 7 van het EVRM. Dit beginsel vereist, met het oog op de rechtszekerheid, in ieder geval dat de invulling van een wettelijke bepaling voldoende duidelijk bepaald en kenbaar dient te zijn. Dit beginsel geldt voor strafbepalingen (in het strafrecht) en dus ook bij oplegging van een bestuurlijke boete (nu deze wordt gekwalificeerd als een bestraffende sanctie).

Het CBb concludeert eerst dat artikel 116 Pw een open norm bevat. Het CBb overweegt daarbij dat de wetgever goede redenen kan hebben om zich van algemene termen te bedienen. De vraag of een wettelijk voorschrift, en de beboeting, op grond van het wettelijk voorschrift voldoet aan het lex-certa beginsel dient mede te worden bezien in het licht van wat de bedoeling van de wetgever met het wettelijk voorschrift is geweest. Uit de wetsgeschiedenis volgt onder andere dat de wetgever zich heeft gerealiseerd dat de norm algemeen geformuleerd is, maar dat deze in de praktijk nadere invulling dient te krijgen.

Verder concludeert het CBb dat de feitelijk leidinggevenden terecht hebben verwezen naar de website van DNB. Hierop stond vermeld dat in de Pw geen harde grens is opgenomen voor pensioenfondsen voor het verrichten van andere activiteiten in verband met pensioen en pensioenfondsen zelf kunnen bepalen wat zij wel en niet doen in verband met pensioen, mits de toezichthouder daar geen bezwaren tegen heeft. Ook is volgens het CBb relevant dat het pensioenfonds van DNB nooit een signaal heeft ontvangen dat zij niet slechts activiteiten verricht in verband met pensioen en werkzaamheden die daarmee verband houden. Dit terwijl DNB op de hoogte was van haar beleggingsbeleid.

Het CBb concludeert dat het voor de feitelijk leidinggevenden in het onderhavige geval níet voorzienbaar was dat de beleggingsactiviteiten zoals door het pensioenfonds verricht, in strijd waren met artikel 116 Pw. De norm is onvoldoende bepaalbaar en daarom is oplegging van de bestuurlijke boetes door DNB in dit geval in strijd met het lex-certa beginsel. Met andere woorden, door de open norm zijn de verrichte activiteiten door het pensioenfonds níet evident in strijd met de Pw. Het CBb zet dus, in tegenstelling tot de rechtbank, een streep door de opgelegde boetes. 

Schadevergoeding vanwege overschrijding redelijke termijn

Verder is nog relevant dat de feitelijk leidinggevenden in deze zaak een schadevergoeding krijgen wegens overschrijding van de redelijke termijn (dit is de termijn waarbinnen het bestuursrechtelijke geschil moet zijn afgewikkeld). 

In algemene zin geldt dat de redelijkheid van de termijn in iedere zaak moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. In het bestuursrecht begint de redelijke termijn te lopen op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. In punitieve zaken (zoals zaken waarin een bestuurlijke boete is opgelegd) geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties is overschreden, als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. 

Het CBb stelt vast dat sprake is van overschrijding van de redelijke termijn. Nu een streep door de boetes is gezet kunnen deze niet – zoals dat gebruikelijk is bij een termijnoverschrijding – worden gematigd. Het CBb bepaalt daarom dat de feitelijk leidinggevenden in aanmerking komen voor vergoeding van de door hun geleden immateriële schade. Omdat de overschrijding zowel aan DNB als aan de rechter te wijten valt, moet zowel DNB als de Staat een (deel van de) schadevergoeding betalen.

Tot slot

Vragen naar aanleiding van artikel? Neemt u dan contact op met Pieter Huisman.

Is aan u een bestuurlijke boete opgelegd, of is anderszins sprake van een handhavingstraject? Neemt u dan contact op met de sectie bestuursrecht van ons kantoor.

Heeft u een vraag gerelateerd aan het pensioenrecht? Neemt u dan contact op met Radboud Klazinga van de sectie arbeidsrecht van ons kantoor.