Toetsingskader woningsluitingen 13b Opiumwet

Het sluitingsbeleid op grond van artikel 13b Opiumwet – handvatten voor het gebruik van een ingrijpende bevoegdheid

De bevoegdheid tot sluiting van een woning door de burgemeester wanneer daar een handelshoeveelheid drugs in is aangetroffen is behoorlijk ingrijpend. Niet vreemd dat daar sinds de actieve beleidsvoering van gemeenten in het kader van deze bevoegdheid (het Damoclesbeleid) uitvoerig over is geprocedeerd. Ook in de wetenschap wordt die rechtspraak vaak becommentarieerd.

Om een en ander met betrekking tot de toepassing van deze bevoegdheid te verduidelijken, heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) op 28 augustus 2019 een overzichtsuitspraak gedaan over de toetsing van sluitingsbesluiten op grond van artikel 13b Opiumwet. De Afdeling schetst hierin het toetsingskader met handvatten over de wijze van beoordeling van een sluitingsbesluit op grond van artikel 13b Opiumwet.

Toetsingskader

De bevoegdheid van de burgemeester om een woning te sluiten wanneer daar een handelshoeveelheid drugs in wordt aangetroffen betreft een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat het aan de burgemeester is de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om deze bevoegdheid te gebruiken. Het is vervolgens aan de bestuursrechter om te toetsen of de burgemeester na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid daartoe heeft kunnen besluiten.

In de procedure waarin een belanghebbende opkomt tegen een sluitingsbesluit wordt vaak een beroep gedaan op artikel 4:84 Awb. Op grond van dit artikel handelt een bestuursorgaan overeenkomstig een beleidsregel tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Een jurisprudentiewijziging in 2016 (ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840) heeft er toe geleid dat de toets aan artikel 4:84 Awb (de aan beleidsregels inherente afwijkingsbevoegdheid) indringender is geworden. De Afdeling overwoog in die uitspraak dat ‘’de burgemeester alle omstandigheden van het geval dient te betrekken in zijn beoordeling en te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84  Awb die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.’’

Handvatten voor beoordeling

Hoe wordt een sluitingsbesluit in het licht van bovenstaand toetsingskader door de bestuursrechter beoordeeld? De Afdeling geeft hierover duidelijkheid in haar overzichtsuitspraak.

Ernst en omvang van de overtreding

In de eerste plaats dient aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding te worden beoordeeld in hoeverre sluiting van een woning noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde. De Afdeling geeft aan dat bij een aanwezigheid  van meer dan 0,5 gram harddrugs of meer dan 5 gram softdrugs in een woning,  in beginsel wordt aangenomen dat de voorraad bestemd is voor handel. Ofwel, er is dan sprake van een handelsvoorraad. Bij het aantreffen van een geringe overschrijding van deze hoeveelheid moet de burgemeester afwegen of de situatie kan worden afgedaan met alleen een waarschuwing. Ook geldt als uitgangspunt dat bij een eerste overtreding van de Opiumwet slechts een waarschuwing wordt opgelegd. De noodzaak van een sluiting van het pand kan groter zijn indien een pand is gelegen in een woonwijk die kwetsbaar is voor drugscriminaliteit.  Ook van belang is de vraag of de handel in drugs feitelijk vanuit de woning plaatsvindt. Dat daarvan sprake is wordt al snel aangenomen wanneer een handelshoeveelheid in de woning wordt aangetroffen.

Evenredigheid

Wanneer een sluiting met inachtneming van het bovenstaande in beginsel noodzakelijk wordt geacht, neemt dat niet weg dat de sluiting ook evenredig moet zijn. De Afdeling geeft verschillende omstandigheden weer die in de evenredigheidstoets moeten worden betrokken.

De mate van verwijtbaarheid van de belanghebbende is een dergelijke omstandigheid. Verwijtbaarheid is geen vereiste om gebruik te kunnen maken van de bevoegdheid van artikel 13b Opiumwet, maar kan wel een rol spelen in de belangenafweging. Het ontbreken van iedere betrokkenheid bij de overtreding kan afzonderlijk of tezamen met andere omstandigheden maken dat de burgemeester niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.

Ook kan sprake zijn van onevenredigheid van de sluiting wanneer de gevolgen daarvan bijzonder ingrijpend zijn voor belanghebbende. Bijvoorbeeld omdat hij om medische redenen gebonden is aan die woning of omdat het voor hem bijzonder moeilijk is vervangende woonruimte te vinden. Ook kan het zijn dat zijn huurcontract wordt ontbonden en hij niet meer kan terugkeren naar de woning. De aanwezigheid van minderjarige kinderen in het pand noemt de Afdeling ook een omstandigheid die aanleiding kan geven – niet op zichzelf maar tezamen met andere omstandigheden – van handhaving af te zien. Dit temeer in het licht van de rechten die voortvloeien uit artikel 8 EVRM (het recht op eerbiediging van privé-, familie-, en gezinsleven).

Feiten en omstandigheden 

In de onderhavige zaak ging het om vondst van een handelshoeveelheid harddrugs. De vondst was echter niet zodanig dat een sluiting zonder meer gerechtvaardigd zou zijn. De woning werd bewoond door een vrouw (belanghebbende) en haar minderjarige kinderen. De Afdeling achtte in dit geval een sluiting onevenredig vanwege de volgende omstandigheden:  de belanghebbende kon geen verwijt worden gemaakt van de aanwezigheid van de drugs in het pand. Deze waren van haar ex-man die van tijd tot tijd in het huis verbleef. Zij had geen weet van de aanwezigheid van die drugs. Ook bleek niet dat drugshandel vanuit de woning had plaatsgevonden. Daarnaast overwoog de Afdeling dat de allergieproblematiek van de dochter van belanghebbende een omstandigheid is die een belangrijke rol speelt in de belangenafweging. De minderjarige dochter is allergisch voor allerlei soorten kleurstoffen in textiel en huisstofmijten en het huis is hierop aangepast. Hiervoor zijn veel kosten gemaakt.

Al met al oordeelt de Afdeling dat de omstandigheid dat belanghebbende geen verwijt kan worden gemaakt van de overtreding, tezamen met de omstandigheid dat het huis is aangepast op de ernstige allergieproblematiek van de dochter van belanghebbende, bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 Awb zijn die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.

Tot slot

De overzichtsuitspraak biedt verduidelijking op een terrein waar veel casuïstische rechtspraak over is. Het is positief te noemen dat de Afdeling overzicht geeft in het toetsingskader met betrekking tot de bevoegdheid van artikel 13b Opiumwet. Dit geeft de burgemeester handvatten voor het gebruik van deze ingrijpende bevoegdheid.