Wat is een bestuurlijke waarschuwing?

De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vroeg in september 2017 advies over de vraag: wat is een bestuurlijke waarschuwing, in het bijzonder een schriftelijke bestuurlijke waarschuwing? Hij vroeg dat advies aan een deskundige die door de hoogste bestuursrechtelijke colleges speciaal daarvoor is aangesteld. De vraag is van belang omdat in de rechtspraak op uiteenlopende wijze wordt geoordeeld over dit onderwerp. Is een waarschuwing een besluit? Zo ja, dan kan daartegen bezwaar worden gemaakt of beroep worden ingesteld.

De Voorzitter legde de vraag niet alleen neer bij de deskundige maar hij bood iedereen (letterlijk iedereen) de mogelijkheid op deze vraag te reageren. De deskundige woog de ingediende reacties mee bij zijn uiteindelijke advies. Hiermee is voor het eerst de figuur van de amicus curiae (meedenker) in het bestuursrecht toegepast. Een mooie manier om verschillende invalshoeken te combineren en uiteindelijk te komen tot een weloverwogen juridische conclusie.

Wanneer is sprake van een bestuurlijke waarschuwing?

Een interessante ontwikkeling gevolgd door een interessante conclusie. De deskundige sloot zijn onderzoek namelijk af met het advies dat een schriftelijke, bestuurlijke waarschuwing onder voorwaarden een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zodat daartegen bezwaar kan worden gemaakt en eventueel daarna daartegen beroep kan worden ingesteld.

Er is sprake van een bestuurlijke waarschuwing als die is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en als de waarschuwing een ‘essentieel en onlosmakelijk onderdeel’ vormt van het sanctieregime om bij een volgende overtreding een bestuurlijke sanctie of maatregel te kunnen opleggen.

Het geven van zo een waarschuwing vormt dan een voorwaarde om bij een volgende overtreding daadwerkelijk een sanctie op te leggen.

Waarom is een bestuurlijke waarschuwing belangrijk?

De conclusie dat een schriftelijke, bestuurlijke waarschuwing een besluit in de zin van de Awb is, betekent:

1. (Zoals gezegd) dat deze waarschuwing voor bezwaar en beroep vatbaar is;
2. Wanneer de mogelijkheden voor bezwaar en beroep niet benut worden de waarschuwing formele rechtskracht krijgt (definitief van kracht wordt);
3. Wanneer sprake is van formele rechtskracht van de waarschuwing het in een volgende procedure (over een sanctie die op de waarschuwing volgt) niet meer kan gaan over de rechtmatigheid van de waarschuwing;
   • De rechtmatigheid en het rechtsgevolg van de waarschuwing kunnen niet meer aan de orde worden gesteld.
   • Echter, de aan de waarschuwing ten grondslag gelegde oordelen van feitelijke of juridische aard kunnen wel worden betwist.

Dat laatste is vooral van belang bij bestuurlijke boetezaken: zijn de feiten die aan de waarschuwing ten grondslag zijn gelegd juist? Zo ja, dan is bij een volgende overtreding sprake van herhaling en kan een hogere boete worden opgelegd. Zo nee, dan is geen sprake van herhaling.

Besluitregels

Van belang is om op te merken dat op beleidsregels (dus niet op een wettelijk voorschrift) gebaseerde waarschuwingen geen besluiten in de zin van de Awb zijn. Deze kunnen dus niet in bezwaar en beroep aangevochten worden. Waarop, uiteraard, wel uitzonderingen zijn te maken. Deze uitzonderingen en de gehele conclusie van de deskundige (staatsraad advocaat-generaal Widdershoven) leest u hier.

Uitspraak Afdeling

De Afdeling bevestigt in de uitspraak van 2 mei 2018 dat een waarschuwing gekwalificeerd kan worden als een besluit:

• als de waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift; en
• als de waarschuwing een voorwaarde is voor het kunnen toepassen van een sanctiebevoegdheid bij een toekomstige (vergelijkbare) overtreding.